——以《德清縣縣域鄉村建設規劃》為例

陳安華 周 琳 沙 洋

摘要：縣域范圍內的城鄉關系最為緊密，對縣域經濟、社會和環境的可持續發展影響也最大。隨著新型城鎮化和城鄉一體化戰略的深入推進，尤其是針對鄉村及其影響下的新型城鄉關系給予更多的關注和研究后，我們發現，基于城市視角研究和編制的縣域總體規劃在人口測算、城鎮體系、公共設施及鄉村發展等方面都存在一定的問題，因此亟須從鄉村研究視角對其進行適度的優化和調整。

本文結合住建部試點項目《德清縣縣域鄉村建設規劃》編制過程中遇到的一些問題，對現行縣域總體規劃的編制體系、編制內容以及編制方法進行了反思，希望能夠為縣域總體規劃編制工作的改進提供一些參考。

關鍵詞：鄉村視角、城鄉關系、縣域總體規劃、城鄉等值

1、背景概述

2014年德清縣被選為了全國“多規合一”試點縣、全國縣域鄉村建設規劃試點縣和浙江省首個城鄉體制改革試點縣。其中，《德清縣縣域鄉村建設規劃》旨在探索新城鄉關系視角下，符合新型城鎮化和新農村建設要求、符合村鎮發展建設實際需求的鄉村規劃理念和編制方法，從而豐富縣域層面的城鄉規劃體系、規劃成果和內容。

1.1德清縣概況

德清縣位于浙江省杭州市北部，距杭州市中心45 公里，目前已被納入杭州都市區核心區范圍，屬“一主一副七中心”空間結構中的次級中心之一�？h域總面積約936 平方公里，現轄9 鎮2 鄉，共有151個行政村，1751個自然村。全縣戶籍人口約43.6 萬，鄉村人口約22 萬，2013 年全縣城鎮化率達到了62.5%。

德清以浙江省城鄉體制改革試點為契機，正在大力推進城鄉一體化發展，但是“重城市、輕鄉村”的現象依然客觀存在，城鄉建設水平仍存在著很大差距。德清鄉村建設主要以“和美家園”建設為抓手，在全縣域范圍內推行以中心村建設為核心的村莊和農房集聚，嘗試探索具有德清特色的社會主義新農村建設模式。

縣域鄉村集聚建設在規劃引領、縣域經濟整體發展的強勁推動、城鄉體制改革創新等作用下，率先在部分村莊實現了有效推進，并在“兩規銜接”、“城鄉一體化公共設施”、“農房集聚建設”等方面積累了豐富的經驗。但是從全縣域范圍來看，受村莊類型、發展動力、基礎條件、“兩規差異”、集聚模式、土地指標、資金壓力投入以及農民意愿等諸多方面的影響，全縣域內要想實現以“中心村集聚模式”為主的建設目標難度很大。隨著全省“美麗宜居”鄉村建設的開展，村莊居住條件和環境品質進一步提升，新村集聚模式的實施阻力也愈來愈大。

1.2德清縣規劃編制概況

德清縣規劃體系完善，涉及“縣域--中心城區--鄉鎮--村”各層面，主要有縣域層面的《德清縣域城鄉總體規劃》、《縣域村莊布局規劃》、《和美家園建設規劃》、專項規劃、各鄉鎮總體規劃和各行政村村莊規劃等。整體而言，縣域各層面規劃都以“土地”為核心，立足于城鎮建設與經濟發展目標，對鄉村發展問題都考慮不足。村莊建設采用單一的新村集聚模式，實施難度大，既不符合村莊自身的實際需求，也不能滿足不同類型村莊之間差異化的發展建設需求。隨著城鄉互動的加深，城鄉統籌發展了進入新階段，當前規劃的局限性也日益凸顯。

1.3德清縣縣域總體規劃概述

2006年，浙江省人民政府提出《浙江省人民政府關于進一步加強城鄉規劃工作的意見》（浙政發〔2006〕40號），要求進一步加強城鄉規劃工作。同時浙江省建設廳、省國土資源廳《關于加快推進縣市域總體規劃編制工作的若干意見》（浙政辦發〔2006〕119號）也要求推進縣市域總體規劃的編制。

《德清縣域城鄉總體規劃》實現了縣域全覆蓋，充分考慮了“高端融杭”、德清與杭州都市區一體化發展和經濟社會發展的實際需求，是對全縣域城鄉空間資源配置和經濟社會發展進行的總體戰略部署。規劃內容主要包括城市、鎮的發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規劃等。雖然涵蓋了城鎮體系、中心城區、各鄉鎮和村莊各個層面，但是整個規劃仍是以城鎮體系規劃和城市總體規劃為基礎，以土地城鎮化、工業化為動力，以城鎮建設用地等生產力布局為核心任務的總體空間規劃。

《德清縣域城鄉總體規劃》將城鎮、村莊作為兩個體系考慮，具有強烈的“城鄉二元”特征�？h域發展建設總藍圖建立在“土地城鎮化”的基礎上，重城市輕農村，忽視城鄉互動作用機制，尤其對鄉村發展建設缺乏系統性、針對性的研究。全縣域實行統一的鄉村建設策略，未考慮鄉村的地域差異與多元化，既不符合村鎮和鄉村建設實際要求，也不能解決現階段鄉村存在的問題和困難，偏離了城鄉一體化和可持續發展的目標。此外，縣域層面鄉村建設規劃的缺失，還導致鎮、村層面的村鎮體系規劃、村莊布點規劃、村莊規劃與設計等缺乏相應的規劃依據與上位規劃指導。

2、德清縣縣域鄉村建設規劃概述

2.1試點的意義

從城鄉關系視角進行縣域鄉村建設規劃的研究和編制，探索了長三角區域大城市周邊地區縣域城鄉規劃的規劃理念和方法，在新型城鎮化和“美麗鄉村”建設要求下，提出了具有浙江地域特色的縣域城鎮化戰略和城鄉體系。解決了鄉村規劃照搬城市規劃模式、脫離鄉村實際、指導性和實施性較差等現實問題。從縣域層面梳理并確定了各個村莊適宜的發展模式，突出發展引導與空間規劃并重，增加了運營管理，細化了村莊整治實施等內容。此外，對有序、合理布局縣域城鄉空間，構建以不同層次功能圈為基礎的村鎮體系和基礎設施具有直接的指導意義。完善了縣域、鎮、村不同層級的鄉村規劃體系，彌補了鄉村規劃與建設依據的缺失。

2.2規劃成果編制情況

根據縣域鄉村建設規劃試點的內容要求，規劃主要包括縣域村鎮體系規劃、城鄉統籌的縣域基礎設施布局和公共服務設施規劃以及村莊整治指引三部分內容。

2.2.1縣域村鎮體系規劃

（1）新型城鎮化與規模預測。為實現新型城鎮化和城鄉協調發展的目標，在《德清縣域城鄉總體規劃》的基礎上，強調人口與產業、人口與用地的互動關系，以此為依據對“自上而下”的人口預測方法進行了修訂，并以鎮為單元，進行了 “自下而上”的校核，最終確定了縣域總人口規模。

（2）縣域城鄉體系。由傳統“城鎮體系+ 村莊體系”向“城--鄉體系”轉變，打破純粹的等級規模結構，強調“城--鎮--村”三者的作用關系，通過城鎮化影響、景區帶動和鄉村自我發展動力的耦合作用，形成了“城鎮型社區- 新村社區（重點村）- 混合型居民點（中心村）- 旅游型居民點（特色村）- 生活型居民點（基層村）”的復合結構體系，強調村莊多元化、特色化的同時，突出鄉村的動態變化過程。

（3）縣域城鎮發展分區指引�？h域范圍內劃分了中心城區輻射區、鎮村互動發展區、風景區輻射區和生態保護區四大分區，并在城鎮化動力與發展方向、城鄉用地構成、城鄉功能配置、城鄉主要問題和規劃控制指引重點內容等方面提出了具體的規劃建議與要求，

（4）“四規合一”的縣域城鄉布局規劃。針對縣域層面的國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境功能區規劃涉及的重疊內容進行了銜接、平衡和統籌，在此基礎上構建縣域城鄉用地布局框架、進行縣域空間管制規劃，突出強調了對非建設用地的細分，以增強空間管制規劃的可操作性。

（5）縣域鄉村建設模式與布局分類。以鄉鎮為單元，打破“一刀切”的、以集聚為核心的中心村布局模式，形成了“新建+ 保留+ 遷并”的復合型鄉村建設布局模式。

2.2.2縣域基本公共服務設施規劃

采用四分控制體系，對縣域基本公共服務設施進行了“分類、分級、分效、分期”規劃和實施控制。與相關規劃進行銜接，結合不同層級生活服務圈，完善縣域各個層級的基本公共服務設施的布局，創新性地提出了“城鎮共享區、均衡網絡型服務區、傳統等級結構服務區”三大村級公共服務體系分區，并完善了村莊基本公共服務設施的配置標準。此外，強調了縣域城鄉一體化的基本公共設施應該關注市場化機制的作用研究，建議采用政府公益性設施的配置與市場化運營相結合，避免對有限的地方財政資金的過度依賴。

2.2.3村莊整治指引

村莊整治主要分為建筑整治、道路整治、公用設施整治和環境整治等，針對各部分內容提出了具體的控制指引。特色村落主要分為水鄉型、丘陵型、山地型，以尊重地域差異與鄉土文化、人與自然和諧發展、體現本土田園景觀特色為目標原則，根據村落空間分布特征和村落形態肌理特征，進行村莊整體風貌特色指引。對一般村落按照分區、分類進行風貌特色指引，重點對新建新村的形態肌理提出具體的規劃建議。

3、思考與對策

德清縣域總體規劃和德清縣縣域鄉村建設規劃都以統籌、協調縣域城鄉發展為出發點，根本目的是為了促進城鄉經濟社會全面協調和可持續發展，但是規劃的視角和重心不同�；�于城市視角研究和編制的縣域總體規劃在縣域人口、城鄉體系、城鎮空間、鄉村發展等方面問題突出，德清縣縣域鄉村建設規劃以鄉村研究視角入手對其進行反思、優化和適度調整，提出了更具針對性的規劃對策。

3.1縣域人口規模預測

德清縣域總體規劃主要存在規模預測方法的選用、城鎮人口預測目的偏差、鄉村人口受主觀城鎮化率主導等問題�？h域總人口預測采用分項迭加法和趨勢外推法，城鎮人口采用趨勢外推法和區域平衡法進行預測，預測方法不僅應考慮當前經濟社會發展現狀與發展階段，還應對多方法預測的結果進行深層次的動因分析。根據現行相關城鄉規劃規范要求，城鎮建設用地規模是由人均用地指標推算獲得，普遍存在通過提高人口規模擴大城鎮建設用地，以實現“土地城鎮化”推動縣域經濟和城鎮發展的目地。虛高的城鎮化率使鄉村人口成為被“減出來”的虛假數字，城鄉人口規模增、減不平衡，不僅無法實現農村人口向城鎮的有序集中，還嚴重阻礙、影響了城鄉經濟社會的健康發展。

德清縣縣域鄉村建設規劃強調城鄉人口的動態變化，城鎮人口的主要來源是鄉村人口，但是人口的增減與城鄉關系、城鎮化水平、鄉村土地流轉水平、析出勞動人口數密切相關。因此，縣域產業和經濟社會發展引發的鄉村勞動力變化，即農業剩余勞動力的轉移是影響城市、鄉村人口規模的關鍵，是衡量城鎮化水平與質量的重要指標。規劃采用了“自上而下”與“自下而上”相結合的分析預測方法：一方面修訂傳統預測方法，增加預測準確率。另一方面以鄉村人口為主體、以鄉鎮為單元，結合各鄉鎮鄉村現狀勞動力數量，引入勞動力析出率指標，深入分析各鄉鎮城鎮人口變化與鄉村人口變化趨勢之間的增減關系，將各鄉鎮總規預測的人口規模進行“自下而上”的校核，從而提高了規劃預測人口規模的科學性和合理性。

3.2城鄉體系構建

德清縣域總體規劃基于城市視角，以城鎮體系規劃為重點，在東、中、西三大片區的分區基礎上，確定了“一城七鎮、網絡發展”的城鎮體系框架。并自上而下進行體系劃分，形成了“中心城區、中心鎮、一般鎮”三級體系，村莊體系則分為“城鎮型社區、農村集中居住點（中心村）、農村一般居住點”。

2008年1月1日起實施的新《城鄉規劃法》中刪去了原《城市規劃法》中要求的“設市城市和縣級人民政府所在地鎮的總體規劃，應當包括市或者縣的行政區域的城鎮體系規劃”。因此，德清縣縣域鄉村建設規劃基于城鄉視角，從德清實際出發，在原有城鎮空間格局的基礎上，與村鎮體系規劃結合，從城鄉互動關系入手，重點研究了城鎮吸引力、景區影響力、鄉村自我發展動力的作用力關系，在中心城區、城鎮范圍內和周邊的村莊形成了“城-村”片區、“鎮-村”片區，在風景名勝區范圍內和周邊村莊形成了“景區-村”片區。其中：

（1）“城-村”片區城鎮化動力強勁，吸納農村析出勞動力能力強，村莊直接接受中心城區和城鎮的輻射與帶動，以城鎮型社區和新村社區為主。

（2）“鎮-村”片區內各鎮發展相對均衡，逐步形成相對穩定的網絡型布局結構，規劃鎮區建設范圍內村莊逐步發展建設成為城鎮型社區，周邊地區村莊逐步發展建設成為新村社區。其他村莊則呈現多元化、特色化的趨勢，主要可分為以旅游功能為主導的旅游型居民點，以居住功能為主導的混合型居民點，以單一居住功能為主的生活型居民點。

（3）“景區-村”片區內的鄉鎮受景區的輻射、帶動，逐步發展建設成為特色旅游小鎮，鎮區的公共服務職能逐步弱化，景區對村莊的影響也遠遠大于鎮區的作用，因此片區內的村莊具有“景中村”的特點。

此外，遠離中心城區、周邊鎮發展較緩慢的村莊，由于鎮區服務職能薄弱，帶動作用有限，村莊只能依靠自身資源稟賦與條件獲得發展動力，其中區位、資源、經濟社會基礎、先發優勢強等條件較好的村，以及村與村互相帶動和互補作用則相對明顯。

3.3城鎮空間梳理

2010年4月省建設廳和省國土廳聯合出臺《關于完善縣市域總體規劃和土地利用總體規劃銜接工作的通知》，德清縣域總體規劃結合土地利用總體規劃，在城鄉建設用地規模及用地范圍控制上協調一致，初步實現了“兩規”銜接與統一�！皟梢帯便暯右越洕�目標為導向，主要體現了城鎮化、工業化和農業產業化的要求，是將城鎮空間作為規劃研究的重點，將生態、鄉村地域等其他基質空間作為支撐城鎮發展的成本。由于受傳統城市規劃思路和方法的影響，在確定縣域城市人口、用地規模的基礎上進行縣域產業發展空間和縣域城市建設用地的布局，重點表現為縣域城鄉空間形態框架和中心城區的建設用地布局方案。

德清縣縣域鄉村建設規劃基于“四規合一”規劃思路，綜合考慮城鄉發展趨勢和耕地保護要求，結合國土土地利用總體規劃基礎上確定的永久基本農田保護邊界、結合縣域生態功能區劃確定的生態保護紅線，與產業部門對接確定產業園區界限，在原城鄉空間形態與中心城區用地布局的基礎上，與各鄉鎮總體規劃銜接，構建縣域城鄉用地布局框架，并確定城鎮空間的增長邊界。
德清縣縣域鄉村建設規劃不同于傳統的規劃類型，并不完全以城鄉空間形態和用地布局為重點，更偏向協調和保護型的城鄉統籌規劃、強調縣域內的城鄉作用關系，并在此基礎上劃定城鎮發展分區。結合城鄉用地特點、城鎮化動力與發展方向、城鄉功能、主要解決問題等，制定相應的城鎮空間發展策略和規劃控制指引重點，為城鎮的總體規劃修編提供上位規劃指導意見與依據。

3.4鄉村發展策略

德清縣域總體規劃就鄉村論鄉村，以建設為重心，“自上而下”的構建村莊體系。除了納入規劃城鎮建設區的村莊，按照城市標準進行城中村改造，建設城鎮型社區外，縣域內其他村莊主要采取遷移、改造撤并自然村、加快建設農村社區集中建設點、完善和發展中心村建設等策略，未考慮鄉村的實際需求，這種單一的全縣域鄉村集聚建設的布局模式可操作性不強，實施難度大。

鄉村與城市雖然在空間和生活方式上不同，但應該具有相同的價值即“城鄉等值”。德清縣縣域鄉村建設規劃強調城鄉功能互補，以農民的真實 “需求”為導向，以發展促建設。規劃尊重鄉村發展建設的地域差異，基于區位條件、外部驅動力和自身資源稟賦差異，通過梳理村莊布局模式的影響因素，確定“集聚因子- 反集聚因子”，即城鎮帶動、工業發展驅動、交通條件、地緣條件、重大項目帶動等因素有利于鄉村的集聚建設，地形地貌、歷史價值、生態保護要求、農業發展、旅游發展、村民意愿、建筑質量（遷建成本）、村莊規模、空間形態肌理等因素不利于鄉村的集聚建設，進行綜合評價分析，以鎮為單元，構建“新建”+“保留”+“遷并”相結合、多元化的、符合鄉村發展建設實際的鄉村建設布局模式。

4、小結

德清縣縣域鄉村建設規劃以“城鄉等值”為核心，摒棄以城市為核心的城鄉規劃手法，轉向由鄉村視角入手來解析縣域、城區、鄉鎮和村的關系，構建了基于城鄉互動和鄉村要素基礎上的人口分析與預測、鄉村發展動力研究、城鄉體系優化、非建設空間利用、公共設施配置和鄉村整治等有關縣域鄉村規劃內容的新架構，在“縣域、鄉鎮、村”三級層面完善了現有城鄉規劃體系、內容與技術標準，對縣域層面的城鄉規劃進行了補充和修正，同時彌補了村莊規劃與設計的依據缺失。

與城市相比，鄉村還處于十分弱勢和被動的地位，與鄉村相關的規劃內容只是作為村鎮體系的組成部分，一直處于無足輕重的狀態，且缺乏縣域層面的整體性、系統性和協調性研究。建議縣域鄉村建設規劃應成為獨立的、具有法定地位和效力的、與縣域總體規劃互補的規劃體系，應逐步建立由縣區政府主導、省市主管部門指導、縣區各主要單位全面參與的規劃編制協調機制，更加有效地推行、管控縣域范圍內各層次的鄉村規劃編制和鄉村建設的實施。

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